『如果章节错误，点此举报』一、土地体制改革和立法的目的
土地制度改革是实现中国梦的重要内容之一，推进土地制度改革首先要明确土地立法之目的。土地体制的改革一定要推进，而且土地方面的法律也需要修改和颁布。但是，最后改革和立法后的体制和法律需要达到什么样的效果，这是最关键的。我认为，应进一步明确土地体制改革的目的。
一是应将土地体制看是社会主义市场经济体系的一部分，虽然土地有其特殊性，但是，从基础性的体制来看，还要以市场经济的原则配置土地资源；而不能变成主要以行政的方式配置土地资源。二是要形成能促进二元结构转型的、有利于城市化和农业现代化的土地体制；而体制和立法的结果，不能妨碍农村剩余劳动力向城镇转移，和阻碍土地流转，使农业不能规模经营。三是要提高土地资源配置的效率，合理分配土地资源，并节约使用土地资源。例如，使土地资源在城镇中的分配有利于我们产业结构的优化，保护我们的耕地，并且要防止漫不经心地耕种土地。如果土地资源仍然还是大量地配置到工业中，起不到促进服务业发展的作用；如果农业的生产率很低，耕地被撂荒；如果耕地没有得到保护，那么改革和立法还是不成功的。四是要将房价降下来，使大多数城镇居民，包括农村转移到城镇的人口，能买得起住房，使农村过剩劳动力和人口能向城镇永久性转移，并使城镇居民安居乐业；如果土地体制改革和立法后，80%以上的想买房的城镇居民及绝大多数进城的农民，买不起住房，那么改革和立法实际也是失败的。五是使全国性的土地，包括农村和城镇土地科学和合理地规划，并且各城市、交通、水利等规划，应与国土规划相协调，并严格按照规划分配土地，而且调整规划也要科学和民主；如果改革和立法后，解决不了目前一任长官一任规划，规划在各部门不相协调的状况，那么改革和立法也是不成功的。六是土地体制改革和立法，应当贯彻执政为民、以民为本、以百姓的生计为主、百姓的利益为重、不与民争利特别是不与农民争利的原则。如果这次改革，并以立法的形式确定的内容总体上仍是一部与民争利的法律，那么，我认为，从立法维护人民群众利益的方面看是不成功的。因此，需要对拟出台的法律的每一条款，及其后果，仔细评估，使其能够达到以上目的，而不是适得其反。
二、土地体制改革应调整好四个关系
土地制度改革涉及每个中国人的利益，如处置不当，则会有许多人因之梦碎。土地体制改革涉及体制和利益，以及粮食生产与住宅建设等各个方面，必须处理好一些重大的关系，才能稳妥并坚定地推进改革。
（一）政府管理与市场调节的关系
在有关土地法的修改和立法中，究竟是立一部《土地法》民法，还是立一部《土地管理法》行政法，有不同的意见。从目前的立法基础和相关法律的配套来看，一步到位立一部民法《土地法》的条件还不成熟，还是以《土地管理法》为宜。但是，需要指出的是，不能将要修改的《土地管理法》纯粹立为方便土地行政管理的法律。否则，就失去了修改《土地管理法》的意义。而其中最重要的，除了上面讨论的对土地相关者权益的认定和保护外，就是如何处理土地资源配置方面政府管理与市场调节的关系。
从政府对土地的行政管理看，主要应体现在这样一些方面：（1）大的国土规划，比如全国草原、森林、农业、独立工矿、城镇城市及城市圈等功能区的规划，国土、村庄和土地整治战略和规划；（2）应当与国土规划相协调的部门和行业土地利用规划，如林业、交通、水利、农业、海洋等土地利用规划；（3）城市和乡村建设规划，包括城市和乡村功能区的划分，建筑容积率的控制，城市道路、生态、工业、生活、商业、教育等功能区的划分；（4）对功能区规划内的土地实行用途管制，比如城市规划内用于生态绿地的土地不能用来建设住宅，对于住宅的层数和高度也要进行控制；（5）制定土地管理的实施细则，并加以实施；
（6）研究制定土地资源的利用战略、体制、政策，对土地管理的重大事项提交人大进行决策，并对决策加以执行；（7）对土地纠纷的仲裁等进行研究和提出意见。由于土地资源的特殊性，其资源配置，不可能完全交由市场调节，土地规划和用途管制必不可少。
然而，需要看到的是，城市化过程中人口到底向哪里流动和集中，经济发展中资金、技术和项目愿意往哪里投入，这是由地理区位、就业机会、工资水平、运输距离、交通条件、营商条件所决定的，而且是不断变化的，深层次是由市场机制调节的。因而，认为规划机关是万能的，有非常长远并且科学的预见性，实际上是不现实的。比如对每一个城市的人口和用地规模在十几年和几十年前就进行规定，但是，执行的结果，有的城市可能人口大量地增长，突破规划，而有的城市可能达不到规划预期的人口规模。因而，规划要在尽量科学的基础上，随着人口和生产要素的流动和集中趋势进行调整。
从我们推进城市化的进程来看，立法的一个重要功能，是使农民进入城市工作时，能够有自己的住地安居下来。然而，农民进入城市，开始时，收入低，只能居住在“城中村”和城郊租屋中，立法要对这些能使农民低成本居住的方式给以宽容；而且，为了降低农民居住的成本，立法应当在城市特定的地域，允许开辟一些平民区，并保护平民区的居住权益，使其家人能够团聚，减少人口在城乡之间的剧烈流动，防止农村人口过快老龄化，并加快一些小、散、远村落人口的迁移和其土地被整理复垦为耕地。立法上不要急于在未来还有6亿人口向城市转移的发展阶段中，片面地强调绝大多数城市建设的现代化和国际化，这实际上是不可能的。待到平民区的人口收入提高，逐步向其他区域转移；并且，在国家和各级财政逐步富强后，逐步地改造这些平民区，最终成为现代化的城市。
由于社会需求、价格、成本、利润等方面的变化，企业的进出，人口的流动，土地资源每天都会发生无数次的重新配置。对这种大量的土地资源的重新配置，如果国土资源部门都要管起来，实际上也是不现实的。对此，在规划和用途管制的前提下，其价格、交易方式等应当交由市场去调节。政府要做的事是，改革目前的行政垄断性的市场，让集体建设用地也进入市场，形成竞争性的土地供应市场。政府的职责是打击土地市场的囤积、垄断和利用垄断及不正当手段抬高地价；而不是像目前一样，体制和制度实际鼓励和促进了垄断性的抬高地价。特别需要指出的是，如果今后改革集体土地可以进入建设市场，或者承包经营地放开进行交易时，并强调到统一的交易市场内交易，则需要防止出现集中出售、供给垄断而抬高地价的局面发生。就像股票交易所一样，进入交易的土地一定要多家，许多土地可以随时随地交易，这样才能形成竞争性的土地供给市场。而且，由于土地的特殊性，一些土地也需要认可其场外协议出租、入股、抵押，甚至交易的合法性。
市场经济的一个重要规则是同物同价，集体所有制和国有土地应当同地同价，不能再实行征用补偿的办法。如果继续实行征用补偿的体制，即使提高征用补偿，一是与市场经济格格不入，二是仍然给政府和用地商剥夺农民利益保留了制度渠道，三是如果真正到农民中征求意见，或者农民代表在人大中真正是按比例产生，这部法律根本不会被通过。
（二）粮食安全与房价等社会安全的关系
目前提交讨论的土地修改法草案中，将耕地保护和耕地的占补平衡作为较为严格的条款加以制定。从我们13亿多人口、未来可能峰值达到15.5亿人口的大国来看，保有一定数量的耕地，保证粮食的安全，是非常重要的。但是，需要看到的是，人口要向城市流动，城市周围往往非耕地土地稀缺；许多城市坐落在平原地带，这些地带耕地连片，而就近占补平衡无法实现；片面的占补平衡，可能导致围湖围河造田，开垦草原和林地，有损于生态环境。此外，虽然城市化是节约土地的一种过程，然而，由于农民工不能永久向城市转移，农村的一些村落不能萎缩衰败并整理出耕地，在城市中他们还需要居住和工作的土地，可能需要更多的居住用地。因此，耕地怎样在数量上得到保护，土地到底怎样进行占补平衡，需要慎重考虑。
城市化到底需要多少土地，特别是城市中需要多少居住用地，农村什么时候衰败到什么程度，能整理出来多少土地，如果大部分农民在城市中买不起住房，农村的土地能不能被整理出来？这些都需要认真地进行预测和分析。从农业社会向城市社会转型，实际上意味着土地资源的一次重新分配。如果偏重于耕地的保护，而对城市化用地特别是住宅用地限制过度，其后果是城市中80%的需要住房的居民购买不起住宅，转移进入城市的农民劳动力和人口中95%在城市中购买不起房子；形成10%的有产阶级出租食利，90%的劳动阶级将工作30%以上的收入交给有产阶级，从而在财产和收入上恶化贫富差距；90%的居民辛勤工作，将收入的一大部分交给有房的有产阶级，有产阶级可以不工作和劳动靠住宅而食利，会形成劳动阶级对有产阶级的仇视和对社会的怨恨，积累社会动荡的风险；绝大多数进入城市的农民不能在城市中安家，而中老年回乡，不仅导致人口为谋生计的剧烈流动，而且农村人口老龄化程度在不久的将来也将大大高于城市。这些都将形成一系列比粮食安全更加麻烦和严重的社会问题。
因此，在改革和立法上，我们要在传统的粮食安全和非传统的房价、人口流动、人口老龄化、贫富差距等社会安全之间谋求平衡。绝对地只顾一方面，可能造成无法挽回的社会后果。在法律的有关条款中，不仅要有保护耕地的条款，也要加上国务院、国土、建设等政府部门保证土地供应、维护房价稳定、保证80%的中国城市居民能购买得起和拥有自己住宅的义务和责任。否则，只关注吃饱，不关注安居，至少在执政为民方面是有缺陷的。在具体的方面，如怎样占补，在什么范围内占补，在一些地区能不能占补，可能都需要认真地进行研究。此外，立法也要考虑技术进步、农业生产条件改善、规模经营、进口等对粮食安全的保证。
（三）土地改革和立法与财政体制改革的关系
土地改革和立法与财政体制改革一定要同步。改革和立法如果不涉及土地政府财政收入，不改变目前在土地和房产方面的税费收入方式，那么，改革将是不成功的，立法也是不完全和片面的。因为中央政府将正规税收的大部分集中，地方政府收入的很大部分来源于收费罚款和卖地。一是地方政府土地出让将几十年的土地租金一次性收上来，在一年中花掉，是不可持续的；二是一个城市规划面积总是有限的，但这种体制促使地方政府开发区热、房地产热、扩大城市热，有意将地价和房价抬起来，多获得出让收入。
显然，目前与地方政府有关的这种拍卖出让方式，应当彻底改革，并且最好利用这次立法，将其彻底纠正。所有的土地，不论集体，还是国有，不论政府收购后储备的，还是破产、转产要进行出让的，在转让时，可以直接由自然人和法人提交交易所经常性挂牌，用地商可以到交易所随时找地选地，交易可以随时进行，从而消除政府卖地的垄断性供地格局。
土地体制改革和立法的一些条款，不能迁就于目前的地方政府财政体制，而是要通过改革和立法改变目前这种不合理的卖地财政格局。总之，立法的一些条款的结果，应当：一是强制地方政府改革目前从土地拍卖上获得财政的收入方式，为土地交易收取增值税，房产收取房产税，对一些土地使用多的工厂和别墅等，收取土地使用税；二是强制地方政府清理目前在房地产上的各种税费，废除收费，简化税收，稳定收入渠道，并使政府在土地和房产方面的税收具有可持续性。
（四）农民土地保障与推进城市化与农业现代化的关系
传统小农经济破产并被现代规模农业经济所代替，大部分村庄衰败，农村社会被扩大的城市社会代替，农业经济从总体上被非农业经济代替，这是一个经济社会发展的规律，是无法抗拒和不以人的意志为转移的。在传统农业社会中，土地和家庭，是最基本的生活保障方式。而在向现代社会的迈进过程中，这种保障方式和能力逐步地被农村生活的商品化和市场化所瓦解和削弱，逐步地被在非农业就业和现代的社会保障所替代。如果传统农业不向现代农业转变，传统的保障方式不向现代的保障方式转变，经济发展是不可能的，农业的规模化和现代化也是不可能的。为什么我们的城市化在同样的发展阶段上滞后15%左右，为什么我们的第三产业滞后30%左右，无不与我们维护避免小农经营解体作为农民保障，而牺牲规模经营和妨碍农业现代化有关。因此，土地制度的设计和立法，是顺应经济和社会发展规律的趋势，还是与经济社会发展规律所逆向，需要认真地进行思考。
一家承包经营几亩，并且分散多处的耕地，与现代农业的规模经营是格格不入的。将十多亿亩耕地作为农民生活保障，肯定影响农业的生产效率。特别小规模且分散多处的农户经营，无法抵御农业生产资料的不断上涨，一些技术进步无法实现，分摊成本太高，而且由于农业的比较收益太低，即使国家有大量的支持，农民也无法从这样的生产方式中致富。因此，从立法角度看，要促进耕地的流转和集中，实现农业的规模经营，降低分摊成本，提高农业生产率，使农业逐步有抵御生产资料涨价的能力，在政府支持、调节和理顺农业产品价格的前提下，获得其应有的收益。耕地集中和规模经营是发展现代农业的基础。因此，在立法上着重克服耕地流转集中的障碍，而不是对耕地流转集中设置诸多的限制。
关于农民的生活，首先，应当放松管制、减轻税负、清理收费，在城市中大力发展个体、微型和中小企业，以及第三产业，去吸收他们就业，并且也鼓励他们在小城镇、城郊和城市中创业，使他们有创业和工作的收入；其次，完善农村的低保和救济制度，特别是经济萧条时期，政府要加大对农村失业人口的培训和救助；再次，逐步建立起农村的养老保障体系，考虑到过去对农业采取的价格剪刀差的工业化积累，通过压低价格在耕地变城市用地的城市化积累的历史，政府各级财政对农村养老体系的建设要给予支持。
特别需要说明的是，一些地方政府实施的农民土地换社保，并大范围将城郊农民变市民的办法，实际上是对农民的一种剥夺。地方政府社保换土地，实际上不可能解决农民的就业；而且社保缴费是一个长期的支出过程，一个时点上土地征用倒卖得到的收入，缴纳一个人很长时间的社保，特别是养老费，是不可持续的；并且，地方政府往往在得到土地高价倒卖后，收入实际上已经用于别的支出项目，将这部分农民的社保缴费负担留给了后来的财政。从会计学的原则看，只有处在不断经营过程中有不断有收益的土地，可以带给农民不断的社保缴费能力；而一个时点上被卖出的土地，其静态的价值，实际上不可能满足农民一生的社保缴费，这是一个简单、但容易被忽视的道理。而一些城市将郊区的农民全部城市居民化，看重的是低成本获得土地。为什么地方政府不将远在深山中的农民市民化，不用他们的土地换社保呢？这种用一纸文件就剥夺农民的集体土地的做法，应当叫停。应当禁止一些地方推行的土地换社保和城郊农民市民化并将其土地国有化的做法再发生。
同时，立法要有利于耕地农业土地向家庭农场，或者合作经济组织流动和集中。因为农业的收入较低，但是，如果没有土地税，没有土地撂荒方面的惩罚性税收，农民闲置土地的机会成本为零。而且，农场集中农民耕地的谈判和协议成本相当高。因此，对于撂荒和漫不经心应付种田的，应当设计一种税收成本，逼迫其将土地使用权转移；甚至在特殊情况下，政府应当出面强力协商让个别钉子户农民耕地使用权转移，以利于耕地的规模经营和农业的现代化。而一旦耕地被改变用途为建设用地时，其收益应当考虑原耕地使用权所者农户的利益，以避免乡镇村变相剥夺农民的耕地变建设用地时的利益。
三、土地体制改革的思路和方案
为了让每个中国人都能在这片土地上扎下梦想的根，让大家的梦想都能圆满。我认为应当在土地制度改革上确定思路，我的土地体制改革思路是：不动所有，延长年期、近似产权，平等入市，以税代金。
（一）改革和形成合理的地方政府房地财政收入渠道
根据国土资源部的统计，2010年全国土地出让成交总价款2.7万亿元人民币，比2009年增加70.4%，城市发展对土地的依赖有增无减，利益分配不合理，社会矛盾突出，土地出让制度亟待进一步改革完善。可以认为，日益走高的土地出让金，还有政府税务部门和各有关部门对房地产项目征收的其他税费，以及要求房地产商承担公共配套项目，也是推动房价上升的最重要的因素。有研究表明，政府的出让金、税收和各种收费，占城镇住宅房价的1/2。全国工商联在2009年的全国政协会上，递交了一份《我国房价为何居高不下》的材料，其房地产商会2008年就全国9城市“房地产企业的开发费用”的调查显示，在总费用支出中，流向政府的部分（即土地成本+总税收）所占比例为49.42%。
目前的房地产财政，实际是用农民和低收入人的钱来推动经济发展和提供税费资金的。2009年，商品房销售总额为43994.5亿元，按照49.42%为政府的比率，政府在住宅方面的出让金和各项税费所得为21742.08亿元。从这部分政府收入的来源看，一是来自于农民土地的低价征用和高价出售，实际上是靠分配农民的利益而得，二是很大一部分来自于收入并不高，靠省吃俭用积蓄，并且从银行贷款的购买第一套房屋的，可能是较低收入和初参加工作的居民。从这里可以看出，从房地产财政渠道流入的政府收入，是农民土地资产价值的相当部分和需要买房子的低收入人支付的；而不是来自于富裕人买了住宅去交易收取的增值税，以及相对比农民和刚买住宅的人富裕的已经有房产的居民所交的。可以这样说，由于中国集体和国有土地征用和出让的体制，由于中国征收税费的对象不同，中国城市化的投资和建设，以及政府的相当一部分公共财政，不是由富人交钱推动和满足的，而是由低收入的农民和低收入无房需要住宅的人推动和满足的。这是一种极不合理的，有悖于社会主义公平价值的房地产财政体制！
允许不同所有制土地、法人自然人使用的土地，平等地进入市场，改变目前政府一家卖地的高度寡头垄断市场，形成土地供应的多个主体。市场经济的一个重要规则是同物同价，集体所有制和国有土地应当同地同价，不能再实行征用补偿的办法。一是非公益性用地，不再经政府征用，集体用地直接进入市场，由用地商到土地交易所寻找，其交易中的级差地租，以及交易增值，由政府通过税收的办法加以调节。二是政府公益性用地，对集体土地，也要按照市价进行收购，价格太高的，可以用税收的办法加以收回。也应当允许城镇土地使用权所有者（法人）到市场挂牌交易。显然，目前与地方政府有关的这种政府一家垄断土地拍卖出让方式，应当彻底改革了，并且最好利用土地法的重新修改，将其彻底纠正。如前所述，自然人和法人可提交的土地去交易所经常性挂牌，让土地市场上形成了多个竞争性的供给者，改变目前土地供应的政府垄断出让格局，有利于将土地价格稳定下来。
（二）延长土地使用年期，形成稳定的土地物权
从中国目前土地的产权看，虽然有国有和集体所有形式，但是仍然存在着产权不明晰的问题。从集体土地的改革来看，提出了私有化、国有化和保持集体所有三种思路。我曾经也提出过农村集体土地国有化，并给农民999年使用权的设想。现在从改革的操作性和立法角度看，我认为，考虑各方面的因素，土地私有化和将集体土地国有化的操作可行性都不大，还是应当顺着调整所有权和使用权关系的思路去改革和立法更为务实。
我认为，从农村集体土地来看，主要应在改革和立法方面落实党的十七届三中全会使用权在时间上长久不变的精神。也就是说，农村和城郊集体土地，除其公共使用的部分，承包的耕地和宅基地，使用权永久归农户所有。并且，这种使用权，除了国家在公共利益时征用外，在符合规划土地用途的前提下，农户可以将土地长期使用权在各种用途中转让、出租、抵押、入股和出售。
我认为，许多住宅用地，因种种原因，其出让到期后让住户再交一次出让金，实际上根本操作不了。不如改为永远，或者长期使用，可以继承，但可以通过交房产税来解决土地使用者对国家的义务。应当改革目前土地50～70年出让期、一次收取50～70年出让金的体制。
应延长使用年期，比如城镇住宅用地可以延长到500年，企业用地可以延长到300年；改革一次性交出让金为交纳房产税（住宅、写字楼、商业大厦、宾馆等）、土地使用税（工厂占地等）和两项合征（别墅等）；自然人和法人退出土地使用时，自己剩余的土地使用年期不再交给政府有关部门，而是直接在土地市场上交易；废除目前的土地出让金体制，政府除了自己拥有的土地初次出让时按照市价收取年期土地出让收入外，对自然人、法人手中的使用年期内的房产和土地若要交易，则收取交易增值税，对使用中的房产和土地收取房产税和土地使用税。改革一定要先交给政府、再由政府出让的体制。这样的好处是：（1）土地市场上形成了多个出让者，改变目前土地供应的政府垄断出让格局，有利于将土地价格稳定下来。（2）政府从土地上的收入不再是一次性将几十年的收入收上来在一年中花掉，形成吃子孙饭的不可持续的财政；而是形成每年都有的、可持续的有关土地和房产的财政收入。（3）将一些沙漠、荒山、滩涂等延长使用年期，有利于促进社会投资者投资开发的积极性，改善我国的生态环境，提高土地的利用率。从经济学的制度设计上看，延长国有土地的使用年期，并允许手中的土地使用年期可以交易、抵押、入股、出租、出售等，可以建设一个土地产权较为明晰的所有制度和竞争较为充分的土地供给市场结构。这可能涉及有关部门的利益，但改革和立法应当以大局为重。
延长土地使用年期，实际上形成了近似产权，明晰产权的重要方式是，从契约制度上讲，对农民的承包地、宅基地，包括农村公用的村庄土地，以及城市和城镇中自然人和法人使用的住宅、土地，都要有政府部门登记和发放统一的长期使用权证书。一是统一层次，如由县市级人民政府（考虑行政体制改革为三级政府的趋势）发放；二是证出一门，将林地、住宅、承包耕地等方面的长期使用权证，统一由国土资源部门登记认定和颁发。改变现在的林地、土地、住房产权登记方面由林业、农业、建设和国土等多部门和县、地、副省级政府多层次登记的混乱局面。特别需要指出的是，产权登记的一层次和一部门，是形成房地产集中统一市场的基础。
（三）开征房地产交易增值税、房产税、土地使用税
在上述基础上，改革税收和地方房地财政体制，以税代替出让金和其他收费，扭转地方政府有关房地方面的收入渠道。清理目前在房地产上的各种税费，废除收费，简化征收各种房地税费，改为三种税：房地产交易增值税（把土地出让金改为增值税，房产交易也征收增值税），房产税，因占地过多的土地使用税。即使开始税率低一些，应该先在住宅上开征，且开征房产税的税率由地方决定。对低端收入者的房产税，在合理的面积范围内，政府要进行补贴，先征后补，但不能免。对其他高收入、超面积居住的人群进行累进征税。当然，考虑到工薪阶层的负担，开征房产税要以适当增加其工资为前提，对企业、事业单位、社会团体、自收自支机构等的人员增加工资或补贴。现在不算小产权房，全国城镇房屋面积总共大约200亿平方米，如果按照2009年全国平均价格5000元每平方米计算，那就是100万亿元的资产，如按照1％征房产税，就是1万亿元，再加上土地和房产交易增值税，以及占地过多的土地使用税，总共就是1.5万亿元，这样就可把目前地方土地财政的渠道替换过来。在逐步理顺到三级政权和三级财政的基础上，有关土地的各种税收的大部分还是应当留给地方使用，中央财政考虑集中一小部分，用于中央财政向失地农民的转移社保支出，以及用于未来农民工进入城市及农村养老社保资金的缺口。
综上所述，我认为，应改革政府对土地的寡头垄断，形成土地供应的多个主体；延长土地使用年期，形成稳定的土地物权；改革税收和地方房地财政体制，扭转房地收入来源渠道。改革目前的由农民和低收入的人交费交税来推动经济发展和形成房地财政收入，转变为富裕居民的房地税费负担，从而形成政府的房地财政收入。
总之，土地体制的改革和立法，要本着执政为民、以人为本的精神，要符合经济社会发展的规律和趋势，要顺应社会主义市场经济体制的完善，要考虑土地资源配置的特殊性，要顾及土地制度的历史延续性和改革的可操作性，让各方利益相关者参加讨论和发表意见，让专家学者进行研究，要对各种方案和法律草案，进行实施成效和后果的预估，使土地体制的改革和立法，为科学发展和建设和谐社会而服务。